LEGISLACION PARA SACARLE LA MADRE A LA TIERRA
Pablo Villegas N. Petropress N° 31, marzo – junio 2013.
La economía de Bolivia se basa en la explotación
de los recursos naturales, y esta economía esta principalmente en manos del
sector privado. Esto es clave para evaluar la legislación relativa a los recursos
naturales (RR.NN.) y el medio ambiente porque cuando una ley no pretende
claramente cambiar esa situación, lo que hace es establecer las reglas para
continuar entregando al sector privado los RR.NN. y, en general el medio
ambiente.
Este hecho se esconde en numerosas leyes de los últimos años con
recursos engañosos y una verborrea sin límites como eso de la necesidad de
Saber Danzar para vivir bien, en la Ley de la Madre Tierra, (Art. 6; 3)1.
Por eso para evaluar las leyes es necesario dejar atrás la escoria y pasar directamente
a identificar cuál es el régimen de derechos sobre los RR.NN. y el medio
ambiente, poniendo atención a aquello que está indicado de modo que se puede
aplicar en la práctica. Eso hacemos aquí, con varias leyes, con las
acostumbradas limitaciones de espacio.
LEY (Nº 337) de apoyo a la producción de alimentos y restitución de bosques
Esta ley del 11-1-2013, establece un régimen
excepcional para predios con desmontes realizados sin autorización entre el 12
de julio de 1996 y el 31 de diciembre de 2011 (Art. 1). Se aplica a
beneficiarios de predios titulados por el INRA; de predios en proceso de
saneamiento o sin sanear en los que existan desmontes sin autorización; de
predios con procesos administrativos sancionatorios, que no cuenten con Resolución
Administrativa de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y
Tierra – ABT (Art. 3; I).
Como señala Rivera2, el que Evo
Morales, entregara esta ley en manos de Julio Roda Presidente de la Cámara
Agropecuaria del Oriente (CAO), tiene un tremendo significado, y lo dijo el
mismo Roda: “Es una ley importante que beneficiará a más de 25 mil productores
que sanearán más de 5 millones de hectáreas en Santa Cruz, Beni, Pando,
Cochabamba, La Paz y Tarija que son los departamentos donde se registran mayor
cantidad de hectáreas con desmonte”.3
Esta gigantesca extensión implica que no sólo
las reservas forestales; sino también los derechos forestales (contratos en las
ex concesiones) han sido objeto de desmontes; asentamientos y avasallamientos que
el INRA a titulado sin más trámite y, en pocas palabras, que con esta norma se está
premiando a quien viola la ley; pero quienes hacen manejo y gestión forestal en
tierras aptas para ese uso no son objeto de ningún incentivo4, no
son “beneficiarios”. Morales pretendió justificar la ley por su beneficio para
los pequeños productores pero esto beneficia poco al pequeño productor, dice
Rivera, que puede haber desmontado ilegalmente o sin autorización, una o dos
hectáreas, pero si en mucho a un gran productor que desmontó sin autorización
(en su predio o en tierras fiscales) cientos o incluso miles de hectáreas. El
otro justificativo de esta ley es incentivar, en estos predios la producción de
alimentos para garantizar la soberanía y seguridad alimentaria y la restitución
de áreas de bosques afectadas (Art. 2). Pero respecto a lo primero, Morales ha
dicho que “la producción de soya con transgénicos seguirá adelante... mientras
los defensores de los cultivos ecológicos no garanticen la seguridad
alimentaria del país”. Quiere decir que el Gobierno no tiene otro plan alimentario
que los transgénicos, a eso llama producción de alimentos.
En cuanto a la reforestación, o sea la plantación
de árboles, que no es lo mismo que la restauración de un ecosistema de bosques5
, la medida implica solo un 10 % de los predios deforestados, lo que tiene poca
significancia ecológica respecto a su superficie, que además está destinada a ser
nuevamente habilitada, según Rivera.
Aún en su pequeñez este objetivo es de dudosa
aplicación, continúa este autor, por la falta de registros detallados y
precisos de los desmontes a lo largo de los últimos 15 años y las limitaciones
operativas de la ABT. Los propietarios pueden fácilmente aducir un desmonte
hecho recientemente, por ejemplo, el 2012 o incluso del 2013, como si fuera del
2009 o del 2010, o anterior; los propietarios colindantes a tierras boscosas
íntegras, que talen los siguientes años las pueden declarar como de años anteriores. Quiere decir que
existe el riesgo de un avance neto de las fronteras agropecuarias. Considerando
la dinámica ecológica sucesional, entre 1996 y 2013, varias de las zonas
desmontadas ilegalmente en el país, luego de uno o varios ciclos de producción,
ya podrían estar cubiertas de bosques secundarios, pero con la 337, pueden
volver a ser desmontadas para “producir alimentos”, al menos en un 90%, dejando
solo el 10% para restitución. Así se entiende que Roda hubiera declarado que:
“con esta disposición se podrá legalizar las propiedades que están con desmontes
ilegales, viabilizando para seguir realizando derribes y seguir ampliando la
frontera agrícola”.
Es evidente que esta ley es parte de una
política, como indica nuestra fuente citando palabras del Vicepresidente, “hay un
avance del 90% en dos proyectos de ley, uno para ampliar el periodo de tiempo
de la revisión de la Función Económica Social (FES) de dos a cinco años, y el
otro, relacionado a los desmontes y la seguridad jurídica que reclaman los
productores para sembrar más”.
Ley (Nº 071) de Derechos de la Madre Tierra
Esta ley que fue rápidamente aprobada el 7 de
diciembre del 2010 por el Congreso para que Evo Morales la presentara en Cancún
ese mismo mes, dicta la creación de la Defensoría de la Madre Tierra, cuya misión
es velar por la vigencia, promoción, difusión y cumplimiento de los derechos de
la Madre Tierra establecidos en la misma ley. De ahí la importancia central de
este organismo para esta ley. Sin embargo, el mismo artículo deja su creación –y
sin plazo- a una ley especial por elaborarse (Art. 10).
Año y medio después, el Proyecto de Ley Marco
de la Madre Tierra (C.S. Nº 037/2012-2013) aprobado el 21-6-2012 en Senadores,
fija en su Disposición Transitoria Primera, un plazo de un año para su
creación, pero en la Ley ya aprobada, promulgada por el Gobierno en octubre, 2012,
ya no hay plazo y la Madre Tierra sigue sin Defensoría.
Ley (N° 300) Marco de la Madre Tierra ¿Legislación medioambiental o de concesión de los recursos naturales?
Mientras que la Ley 1333 de Medioambiente
priorizaba la protección y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales (Art. 1), la Ley Marco de la Madre Tierra (Ley N° 300) prioriza el
desarrollo (Art 1), y en sus fines está determinar los lineamientos y
principios que orientan el acceso a los componentes, zonas y sistemas de vida
de la Madre Tierra (Art 3; 1), y definir el marco institucional para la realización
de dicho desarrollo (Art 3; 4). Por eso esta ley es similar a cualquier otra que
regule la entrega de derechos sobre los recursos naturales, como la de minería
o la forestal, pero con la diferencia de que no las puede sustituir debido a la
incompatibilidad por una parte, entre su pretendido medioambientalismo, y por
otra, su objetivo de entregar los recursos para su explotación. Esto se debe a
que su existencia es solo consecuencia de un discurso “pachamamista”, que no
fue sincero pero creó expectativas incómodas que de algún modo hay que
satisfacer. Por eso es que toda la alharaca que ha rodeado esta ley y la
palabrería empalagosa de su texto culmina en la creación de la Autoridad
Plurinacional de la Madre Tierra (Art. 53; I); ampulosamente llamada “entidad
estratégica y autárquica de derecho público con autonomía de gestión
administrativa, técnica y económica,” pero que queda bajo tuición del
Ministerio de Medio Ambiente y Agua, cuyo funcionamiento será establecido por
DS y su campo de acción no pasa del “marco de la política y Plan Plurinacional
de Cambio Climático para Vivir Bien“ (Art. 53; II), es decir que sólo se busca
captar y administrar los fondos de la cooperación internacional para esta
cuestión de moda.
La eliminación de los transgénicos por ley y su autorización por reglamento
Un aspecto llamativo de esta ley es que dicta
la eliminación gradual de cultivos transgénicos autorizados en el país, que
como en otros casos dependerá de una norma específica a elaborarse (Art 24- 8 y
9), y que también prohíbe, pero sin gradualidad alguna, la producción de
agrocombustibles. (Art 24-11) Recordemos que la Ley 144 (2011-06-27) legalizó
los transgénicos y fue bienvenida por los agroempresarios, que ahora
reaccionaron contra esta nueva ley. Pero la ministra de Desarrollo Productivo,
Teresa Morales, declaró: “Nos reunimos con representantes de ANAPO, con la
Cámara Agropecuaria del Oriente (CAO) y sus técnicos y se aclaró que en el ámbito
del reglamento se pueden subsanar las preocupaciones y estamos convencidos de
que se llegará a buenos acuerdos en el reglamento de la Ley de la Madre
Tierra”. “Se trata de la prohibición de productos transgénicos en los productos
en los que Bolivia es país de origen o de biodiversidad y no se trata del tema
soya”, dijo6, lo cual coincide con la Ley 144 pero no con la nueva
ley que se refiere a transgénicos autorizados. O sea que lo que prohíbe la Ley,
lo autorizará su propio reglamento.
En cuanto a la prohibición de los
biocombustibles; el caso de San Buenaventura muestra que no hay de qué
preocuparse tampoco. La Ley Nº 3546 de 28/11/2006 declara de prioridad nacional
la construcción del Complejo Agroindustrial de San Buenaventura para la
producción de azúcar, biocombustible en base al etanol, alcohol anhidro y
alcohol deshidratado, la producción de palma africana para aceite y biodiesel
(Art. 1), y el 5-3-2012 el Gobierno firmó el contrato para la construcción de
San Buenaventura con una inversión de 168 millones de dólares. O sea que la
nueva ley no es un problema. Además, ya lo dijo el Vicepresidente Álvaro García
Linera “...oponerse al proyecto de San Buenaventura es antipaceño,…”7
Esta incongruencia entre lo dicho y lo hecho
quiere decir que la cuestión de los transgénicos en la Ley 300 es sólo una cuestión
de imagen internacional, una especie de producto de exportación, y debe servirnos
de guía para no tomar en serio lo que asusta a otros, a los soyeros por ejemplo.
Un golpe de muerte a la gestión Medioambiental
A pesar de sus ínfulas medioambientalistas,
esta ley no considera entre sus instrumentos de gestión la Evaluación de
Impacto Ambiental ni las auditorías ambientales, lo que significa que no cuenta
con el instrumento básico de gestión ambiental. Apenas se menciona vagamente
“auditorías de sistemas de vida”, que no incluyen específicamente los impactos
ambientales. Con este vacío se asesta un duro golpe a la gestión
medioambiental.
Si se considera el conjunto de la legislación
de los últimos años, esto es parte de una política. En el anteproyecto de ley de
minería por ejemplo se establece que para actividades mineras, el Ministerio de
Minería y Metalurgia, será el Organismo Sectorial Competente, y por tanto el
que otorgue la licencia ambiental, “debiendo remitir una copia al Ministerio de
Medioambiente y Agua con fines de registro.” (Art. 132). Esto conlleva
naturalmente que el Ministerio de Hidrocarburos sea también autoridad
competente en su sector y, lo propio, a que el Ministerio de Medioambiente se
limite a recibir copias con fines de registro. Y es este el impropiamente
llamado Ministerio Medioambiente el que tiene la tuición de la Autoridad
Plurinacional de la Madre Tierra. Esto hiere de muerte lo poco que se había avanzado
en cuestión medioambiental.
Desregulación y cesión de competencias legislativas al ejecutivo
Otra particularidad de esta ley es que deja
numerosos asuntos para normas específicas a elaborarse, a menudo de jerarquía
inferior a la ley y con un planteamiento muchas veces dudoso, por ejemplo: “Los
fundamentos de la concepción del Vivir Bien, a través del desarrollo integral
en armonía y equilibrio con la “Madre Tierra”, establecidos en esta Ley, deben
ser de aplicación e implementación gradual por el Estado Plurinacional de Bolivia
y el pueblo boliviano, a través de leyes específicas, reglamentos, políticas, normas,
planes, programas y proyectos.8 Este planteamiento es de dudosa
seriedad porque vaya uno saber cuándo se elaborará tal cantidad de normas, pero
vamos al detalle de estos asuntos agrupándolos por su contenido y por el tipo
de norma al que corresponden, sin pretender abarcar todos los casos que se
presentan.
Daños al medioambiente para ley a Elaborarse
Uno de los temas dejados a ley específica es
el de los daños al medio ambiente y temas relativos, pero en vez de una sola,
se prevén varias leyes separadas, además planteadas de una manera caótica, como
puede verse en la numeración de los artículos correspondientes.
•
TIPOS DE RESPONSABILIDAD por daños ocasionados (Art. 42);
•
RESPONSABILIDADES por daños irreversibles en minería e hidrocarburos
(Art. 26; 5);
•
DEVOLUCIÓN AL ESTADO por gastos en restauración del medio por daños ocasionados
(Art. 11;5);
•
RESPONSABILIDAD solidaria (Art. 43)
•
ESTABLECIMIENTO de compromisos a través de instrumentos económicos de
regulación ambiental para actividades de alto riesgo medioambiental (Art. 11;
4); e,
•
INSTANCIAS sancionatorias por contravención a la presente ley (Art 35).
Temas dejados para norma Específica
A norma específica se deja lo siguiente:
•
USO DE PLAGUICIDAS y otros insumos agropecuarios que dañan la salud humana
(Art. 24; 13)
•
ELIMINACIÓN GRADUAL de cultivos transgénicos autorizados (Art. 24; 8)
•
CATEGORIZACIÓN DE MUNICIPIOS por sus avances en mitigación y adaptación
al cambio climático, manejo sustentable de bosques, etc..; (Art. 53; III; 16)
•
REGISTRO DE COMPONENTES de la madre tierra y el desempeño de la economía con
relación a éste; (Art. 51; I)
•
ORDENAMIENTO territorial (Art. 48)
•
USO INDUSTRIAL del agua (DS) (Art. 27; 13).
Si comparamos esta lista con la anterior podemos
ver las incoherencias de esta ley. Los plaguicidas tomados en cuenta por sus
posibles daños, se dejan para norma específica y no para ley. El ordenamiento territorial,
por su importancia debía ser regulado por ley, no por decreto. El uso industrial
del agua también será regulado por decreto, lo que va en beneficio de los industriales,
que podrán regatear los decretos directamente con las autoridades.
Temas para Leyes a modificarse o Crearse
La ley marco anuncia la legislación o modificación
de las leyes en las siguientes materias:
•
ÁREAS PROTEGIDAS (Art. 23. 6);
•
TECNOLOGÍAS EFICIENTES energéticamente, productivamente y ambientalmente (Art.
30; 4);
•
RESIDUOS (Art 31; 3);
•
ACCESO AL AGUA (Art. 27; 3) (Ley del agua)
•
LEY DE TIERRA y Territorio, (Dotación de tierras
fiscales) (Art. 28; 2)
Aquí volvemos a encontrar incoherencias. Los
residuos se dejan para una ley pero los plaguicidas para norma específica,
igual que el ordenamiento territorial y el uso industrial del agua en las
listas anteriores.
Temas que incumben a la democracia, para norma específica
Son parte de esta ley una serie de
disposiciones -también dejadas a norma específica-, cuyo efecto es el
incremento del poder de las autoridades sobre la sociedad civil. Lo más
preocupante es que este incremento de poder puede ser administrado por el
ejecutivo con una total delegación de poderes de parte del legislativo. Lo relativo
a planificación y a registro que podemos ver en la lista de abajo, lleva a que cualquier
iniciativa de la sociedad civil en las áreas en cuestión tengan que someterse a
la política del Gobierno de turno.
•
INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN integral y participativa, y de gestión pública
intercultural para compatibilización y complementariedad de los derechos,
obligaciones y deberes (Art. 47)
•
PLANIFICACIÓN DE TODA ACTIVIDAD económica, productiva y de infraestructura, de
carácter público o privado (Art. 49; II)
•
REGISTRO Y ADSCRIPCIÓN de iniciativas, programas y proyectos al Mecanismo 9 relacionados
con el manejo de los bosques y sistemas de vida de la Madre Tierra. (Art. 54;
II, 10)
•
REGISTRO Y ADSCRIPCIÓN de iniciativas, programas y proyectos al Mecanismo de
Mitigación para Vivir Bien (Art. 55; 6)
•
REGISTRO Y ADSCRIPCIÓN de iniciativas, programas y proyectos al Mecanismo de
Adaptación para Vivir Bien; (Art. 56; 5)
Estamos ante una práctica evidente en numerosas
leyes y proyectos de ley recientes. Un ejemplo es la Ley 144, la cual incluye
de manera inconsulta a las organizaciones matrices de base (CIDOB, CSUCB, entre
otras) en el aparato encargado de cobrar las deudas que sus bases contraigan
con los bancos. Este tipo de disposiciones está presente también en la ley de personerías
jurídicas y el proyecto de ley de Consulta Previa. 10
Propuesta de Proyecto de Ley de Agua
La “Propuesta Proyecto de Ley Marco Agua Para
la Vida”, -en adelante “Proyecto”- establece el siguiente orden de prelación
(preferencia) de los usos del agua:
1°) AGUA PARA LA VIDA: agua para consumo
humano, producción de alimentos y medio ambiente; y,
2°) AGUA PARA OTROS USOS: minería, hidrocarburos,
industrias, usos comerciales y otros no contemplados en el anterior punto.
En el primer puesto su aplicación se sujetará
a cada caso en particular. En el 2°, el uso será concertado con las
organizaciones sociales y otros usuarios de la cuenca, “según corresponda”
(Art. 55; par 2 y 3).
Esto es que en el 1 er caso no se regula nada,
solo se da un nombre bonito “agua para la vida” y en el 2°, el asunto queda para
acuerdos entre partes, que en la práctica se dan entre la parte fuerte -el
industrial- y la parte débil -los otros usuarios- , y a autorizaciones de
planes y proyectos cuyas normas quedan para reglamentación posterior. O sea que
aquí también, en vez de regular estos asuntos, se los desregula. Tenemos más
casos similares:
•
EL DE LAS AGUAS FÓSILES, un problema que ya se ve con San Cristóbal: sólo se
prevé la reglamentación de todas las actividades relacionadas (Art. 58; 3)
•
EL ÁREA GEOGRÁFICA abarcada por la licencia para prestadoras de servicios de
agua potable y saneamiento (EPSA) será determinada según norma legal para el
sector (art. 59; I, 1).
•
EL CASO DEL AGUA PARA LA PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS a través de la transformación
industrial o semi industrial: al respecto dice el Proyecto que el reglamento
establecerá las características de dichos usos (Art. 59; III). ¿O sea que se
crean categorías sin saber cuáles son sus características? Sobre este mismo
punto tenemos lo siguiente:
– Plazo: “Esta autorización se
otorgará por el plazo establecido en el proyecto …”.
– Revocatoria: Podrá ser revocada
por la APA conforme a la Ley y reglamento.
– Caducidad: cuando el plazo
establecido para su finalidad se haya cumplido.
En resumen, el plazo lo decide el industrial
en su proyecto; la APA puede revocar la autorización pero hasta que se haga la
ley específica no sabremos cuáles serán las causas de revocatoria y, en cuanto
a caducidad, no hay otra causa para ello que el plazo cumplido, lo que
constituye una situación extremadamente beneficiosa para los industriales y
perjudicial para la sociedad civil, porque pase lo que pase no tendrá otra que
esperar a que se venza el plazo.
• EL CASO DEL AGUA PARA OTROS USOS: (la
destinada a fines industriales, mineros y petroleros, entre otros); esta autorización
se otorgará por el plazo establecido en el proyecto. Sin embargo, el texto se
contradice al decir que el plazo no excederá los cinco años pudiendo ser
renovada por período similar.
En suma, la Propuesta de Proyecto de Ley Marco
del Agua deja el régimen de derechos desregulado o para reglamentación o norma
posterior, cuya elaboración puede tardar años o no darse nunca; o a negociaciones
entre las partes (industriales vs usuarios sociales), a acuerdos entre la
autoridad y los industriales “según corresponda”. Esto significa que seguimos con
el proceso de desregulación iniciado por el neoliberalismo.
Conclusión
En conclusión, las leyes consideradas aquí
fortalecen la legislación de la entrega de los recursos naturales y el medio ambiente
al sector privado. Las numerosas incoherencias, ambigüedades, desorden,
verborrea, etc… más allá de ser errores o una muestra de incapacidad que
inutilizan las leyes, aquí funcionan como instrumentos que fortalecen su
carácter entreguista porque abren las puertas a la arbitrariedad, lo cual es
por tanto una forma de desregulación.
Parte de esta desregulación constituye el
hecho de que dejan asuntos, por demás numerosos para que sean regulados por el poder
ejecutivo. Así se cumple, como dice Acosta, que las leyes marco no son otra cosa
que una evicción de la facultad legislativa de los parlamentos en favor del
poder ejecutivo, es decir, una delegación de facultades legislativas;11 y en
nuestro caso vemos que esta delegación está implicando también el acaparamiento
de poderes del ejecutivo sobre la sociedad civil que pretende convertirla en un
apéndice del Gobierno, comprometiendo seriamente el régimen democrático.
En cuanto hace específicamente a la legislación
medioambiental, estas leyes constituyen un golpe duro tanto a la legislación
como a la gestión medioambiental, además al mezclar de mala fe, contenidos medioambientalistas
con extractivistas someten de hecho la legislación medioambiental a la
legislación de concesión de recursos naturales y con eso la están llevando a su
desaparición.
NOTAS
1 Esta ley es un punto culminante en el estilo
verborreico legislativo de los últimos años; “madre tierra” se repite 193
veces, vivir bien, 110, Estado Plurinacional de Bolivia, 61, desarrollo
integral en armonía y equilibrio con la Madre Tierra, 27.
2 Ribera Arismendi, Marco Octavio: La
incoherencia de la Ley 337 y la falacia de la restitución de los bosques en
nuestro país. Y QUÉ, http://yque-yque. blogspot.com/, marzo, 2013.
3 Gobierno permitirá sanear tierras que no
cuentan con desmontes legales. El Diario, 14/1/2013.
4 Tejada Soruco, Alicia: ¿Quién paga la
cuenta? http:// cheoropota.blogspot.com, 19 de diciembre de 2012.
5 Tejada Soruco, ibid..
6 Anapo hace observaciones a la Ley de la
Madre Tierra. El Diario, 25/10/ 2012
7 Contrato para edificar ingenio azucarero se
firmará en enero. La Paz. Cambio, 2011-11-09.
8 Disposición Adicional Segunda.
9 Mecanismo conjunto de mitigación y
adaptación para el manejo integral y sustentable de los bosques y la Madre
Tierra.
10 La Consulta Previa y la Vigencia del
Régimen Democrático. Pablo Villegas N. Y QUÉ, abril, 2013. http://yque-yque.blogspot.com/2013/04/la-consultaprevia-y-la-vigencia-del.html
11 Acosta Romero, Miguel. Las leyes marco y su
impacto en la seguridad jurídica. Revista de la Facultad de Derecho de México,
México, núms. 183 y 184, mayo-agosto de 1992, t. XLII.