Por Pablo Villegas N.
El neoliberalismo facilitó la entrega de los recursos
naturales (RR.NN.) al sector privado, sobre todo transnacional, en lo posible permitiendo
que accediera a toda la cadena productiva al interior de cada rubro, como ser
minería o hidrocarburos, y liberándole de cualquier limitación u obligación
impositiva, ambiental, laboral y social. Ahora, después del fin formal del
neoliberalismo, nos preguntamos cuál es la política de Bolivia al respecto.
Buscamos la respuesta a partir de los anteproyectos de ley de minería y de tierras y la
ley de transporte.
La política de los recursos minerales
La reserva fiscal
Comenzaremos por la minería y por la reserva fiscal. El año 2007 se
promulgó el DS Nº 29117 (1-5-2007), donde:
Se declara reserva fiscal minera a todo el
territorio nacional,…”, sin embargo se lo hace “salvándose los derechos
preconstituídos,...” (Art. 1), o sea sin tocar la situación ya existente, cosa que
se ha constituido en una característica del oficialismo;
Se prohíbe el otorgamiento de nuevas
concesiones y las que estaban en trámite quedan sin efecto (Art. 2);
Se determina que las áreas prospectadas y
exploradas por SERGEOTECMIN no serán objeto de contrato minero alguno hasta
después su conclusión (Art. 3);
Se decide que la reserva podrá ser levantada
total o parcialmente por decreto concluida la prospección y exploración de
SERGEOTECMIN (Art. 4).
Sólo un mes después un nuevo decreto, el 29164 del 13-6-2007:
Retira la prohibición de nuevas concesiones al
determinar que los que quieran desarrollar actividades mineras en la
Reserva fiscal deberán suscribir sus respectivos contratos (Art. 2-II); y
Garantiza la prosecución de trámites de
solicitudes de concesiones iniciados por cooperativas mineras antes del DS Nº
29117, (ART. 2.- I);
Establece que las áreas prospectadas y
exploradas por SERGIOTECMIN podrán ser otorgadas a cooperativas mineras (ART.
3), pero también a otros operadores mineros
mediante contratos. “Otros operadores” implica naturalmente a las empresas.
Limita la reserva fiscal imponiéndole una
vigencia de máximo 180 días en áreas estudiadas, según se cumplan los planes de
SERGEOTECMIN (Art. 4), y se mantiene la decisión de que podrá ser levantada por
un simple decreto supremo.
Medio año después el DS Nº 29410, 9-1-2008, establece
que:
Las áreas que no sean de interés de COMIBOL
para explotación podrán ser otorgadas en concesión a cooperativas mineras, y aquí se incluye otra vez a otros operadores mineros;
Se provee nuevas facilidades para la
consecución de las concesiones en trámite (Art. 2);
La vigencia de la reserva fiscal se mantiene en
180 días, pero ahora con un candado más: dicho plazo será improrrogable (Art. 4-I);
Se respetarán los contratos vigentes de COMIBOL
con las cooperativas mineras (Art. 3).
Para concluir este punto, veremos la reserva fiscal en
el Anteproyecto de ley de minería presente en la webb del ministerio de minería
(En adelante, el Anteproyecto). Este diferencia entre los fines de la reserva
fiscal para preservar recursos minerales de interés estratégico (Art. 64;I-a) y
para prospección y exploración minera (Art. 64;I-b) Lo primero requiere
autorización parlamentaria pero para lo segundo basta un decreto supremo (Art.
65-I). Recordemos que se estableció que bastaba un decreto para retirar la reserva
fiscal, y ahora para crearla se requiere todo un proceso parlamentario, lo que
hace más difícil su creación, pero en cuanto al retiro de la reserva fiscal
cuyo fin en realidad es entregar los recursos mineros al sector privado y que
por tanto debía ser sometido al parlamento, se requiere sólo un decreto, lo que
muestra qué intereses están detrás de la normativa que venimos viendo.
Las prospección y la exploración en la reserva fiscal será hecha por
COMIBOL (Art. 64-II) que tendrá derecho preferente para solicitar autorización
para su uso y aprovechamiento (Art. 66-I),y las áreas que no hubiera utilizado se
otorgarán a otros (Art. 66-II). Esto parece bien, pero si el gobierno es
neoliberal no permitirá que COMIBOL solicite las áreas y esta será una forma de
hacer que estas sean otorgadas a otros. Esto quiere decir que el artículo 66 no
garantiza la explotación estatal sino que facilita la privada y esto es posible
porque COMIBOL no funciona como una entidad de estado sino como una simple
dependencia de los gobiernos de turno. Finalmente, otra limitación más a la reserva
fiscal: esta tendrá vigencia sólo “por el tiempo o cumplimiento del objeto
establecido en la norma de su creación” (Art. 65-II).
El cambio de las concesiones a contratos
El sistema de concesiones mineras fue largamente
cuestionado entre otras cosas por su carácter eterno. La CPE dispuso su
reemplazo por contratos. Según la CPE y el Anteproyecto, los concesionarios
tendrán que firmar contratos por plazos de 30 años lo que significará
indiscutiblemente el fin de esa eternidad. Pero estos 30 años son un tiempo más
que suficiente para extraer los minerales, peor aún, con la tecnología a cielo
abierto, después de lo cual, sus áreas quedarán sin valor y cambiar las concesiones
por contratos no habrá tenido otro sentido que generar el espejismo de que se
está recuperando algo. Lo que se busca en realidad es solamente asegurar la
pronta explotación de los minerales para obtener regalías e impuestos.
En cuanto al procedimiento de cambio de las
concesiones a contratos, la CPE de la Asamblea Constituyente estableció que las concesiones de
recursos naturales, electricidad, telecomunicaciones y servicios básicos
deberían adecuarse al nuevo ordenamiento jurídico (Octava-I) en un año a partir
de la elección del Ejecutivo y el Legislativo y que las concesiones mineras
otorgadas a las empresas nacionales y extranjeras antes de la promulgación de
la nueva CPE, deberían adecuarse a ésta, a través de los contratos mineros (Octava-III).
Reconoció también los derechos preconstituidos de las cooperativas mineras
(Octava-IV), lo que podía justificarse dado su carácter social, siempre y
cuando estas sean verdaderamente cooperativas y no empresas disfrazadas, pero
la CPE modificada por el parlamento, determinó que la migración de las
concesiones en ningún caso supondría el desconocimiento de derechos adquiridos
(Octava- I), y con esto las beneficiadas ya no eran sólo las cooperativas sino
también las empresas.
El plazo de un año fijado por la CPE venció sin que se
hubiera elaborado un nuevo ordenamiento jurídico ni tampoco contratos;
entonces, el 6/12/10, se emitió el DS 0726 reconociendo lo obvio: “Que la normativa
sectorial que regula las concesiones, … no se adecua .. (al) …Texto Constitucional
...”. Y de ahí, dicho decreto decidió que las concesiones “…se adecuan al
ordenamiento constitucional vigente, transformándose automáticamente en
Autorizaciones Transitorias Especiales en tanto se realice su migración de
acuerdo a la normativa sectorial a emitirse. “ (Art. Único; I). De esta manera,
un simple decreto supremo se burló de toda una Constitución cambiando el nombre
a las concesiones por Autorizaciones Transitorias Especiales y diciendo que lo
ilegal es legal.
El Anteproyecto,
por su parte, señala que los titulares deberán cumplir con su migración a
contratos en un plazo de 6 meses (Art. 98). Estos 6 meses son un nuevo plazo
que sumado al anterior hacen un año y medio de plazos (sin contar los
entreplazos).
En síntesis, el proceso normativo que vimos hasta aquí
muestra que en vez de que los concesionarios se adecuen a la CPE y a los
intereses del país, es la normativa la que se adecúa a los intereses de los
concesionarios.
¿A qué tiene derecho el titular en el territorio nacional que recibe del estado?
Como sabemos el titular recibe un área determinada
para la explotación minera, pero ¿a qué tiene derecho dentro de esta área? ¿A
todos los minerales incluyendo otros RR.NN., por ejemplo, madera y agua? ¿A
todos los minerales pero no a los demás RR.NN.? o ¿Sólo a ciertos minerales?
Sobre el tema existen varias posiciones, por ejemplo
el código minero de Colombia de 1988 (Decreto 2655) estableció que “El
concesionario tendrá derecho a explotar los minerales específicamente señalados
en el contrato, así como los que se hallaren asociados o en liga íntima con
éstos o resultaren como subproductos de la explotación.” (Art. 65) (Se
exceptúan los minerales radiactivos).
Esto fue modificado el 2001 por la Ley 685 que dice: “Cuando por los trabajos
de exploración o explotación se encontraren minerales distintos de los que son
objeto del contrato…, el interesado podrá solicitar que su concesión se
extienda a dichos minerales sin más trámite o formalidad que la suscripción de
un acta adicional…” (Art. 62) Esta modificación va obviamente a favor de los
intereses de los titulares. Las fechas (1988 y 2001) revelan que la
modificación obedeció a las reformas del neoliberalismo.
Volviendo al Anteproyecto boliviano, en ningún caso
dice que el objeto del contrato es la explotación de minerales específicos; el
objeto del contrato es el tipo de actividad o una parte de la cadena
productiva, por ejemplo la exploración y/o la explotación. No sólo eso, el Anteproyecto
concede al contratista (o titular) la propiedad de los residuos minero
metalúrgicos generados en la explotación, propiedad que perdura después agotado
el contrato. (Art. 50). Al respecto vemos que -dependiendo de
la estrategia del titular- esto puede dar lugar a que aquello que se llama
“residuos” al final del contrato llegue a un valor económico igual o superior a
lo extraído. Al cabo de los30 años, el titular, a título de “residuos” seguirá
en posesión indefinida de riqueza mineral. Ya que el titular puede hacer con su
propiedad lo que le plazca podría entre otras cosas, suscribir contratos de
desarrollo y explotación minera sobre los mismos, de manera independiente de su
propia área de explotación, frente a lo cual el estado queda totalmente
desarmado. Esto reproduce el hecho de que la concesión era una especie de cesión
de soberanía que continúa a título de contrato. Como vemos, Bolivia quedará con
menos soberanía que Colombia.
Aparte de los minerales, el titular tiene derecho a
otros recursos naturales de manera gratuita, entre estos a las aguas interiores
y circundantes a su área de contrato (Art. 52-II) y también los áridos y
agregados, los cuales, extraídos como parte de una explotación minera podrán
ser usados por el titular para la construcción de infraestructura relacionada
con el objeto del contrato minero (Art. 51-II).
Como sabemos, algunos de los recursos naturales que
usan los titulares gratuitamente y otros en los que impactan sus actividades, unos
tienen valor y otros -incluso algunos minerales- aún no, o lo tienen muy bajo.
Esto pasó por ejemplo, con el estaño y el caucho pero posteriormente
adquirieron un gran valor y mucha importancia para la economía nacional.
Esto podría volver a ocurrir con otros recursos, minerales,
vegetales, microorganismos, etc.. Muchos de estos recursos, para sobrevivir o estar
presentes en determinada forma y concentración requieren de ciertas condiciones
naturales;
esto nos obliga a hablar del medio ambiente, no como una cuestión estética o
filosófica sino considerándolo como un recurso económico del país, que por
tanto debe ser protegido. ¿Qué tiene el Anteproyecto al respecto?
Aquí nos limitaremos a la licencia ambiental que
autoriza las actividades si se ha cumplido la legislación ambiental. El Anteproyecto
establece que el Ministerio de minería y metalurgia es el “Organismo Sectorial
Competente” y como tal otorgará dicha licencia, debiendo remitir una copia al
Ministerio de medioambiente y agua para su registro (Art. 132-I). Esto quiere
decir que el Ministerio de minería es, en el tema de medioambiente,
jerárquicamente superior al Ministerio de medioambiente, y que este queda reducido
al registro de licencias.
Como sabemos el trabajo del Ministerio de minería no
se evalúa por no explotar los minerales y preservar el medio ambiente. Por ello
no es el apropiado para otorgar la licencia ambiental, y darle esta
responsabilidad es simplemente para que no la cumpla y para que el
medioambiente quede desprotegido y los RR.NN. que tienen o pueden tener valor
económico sean destruidos.
Estas atribuciones de juez y parte otorgadas al Ministerio de minería,
se dan también en la consulta previa. Para el tema que nos ocupa, la
importancia de la consulta está en que permite a la población, en este caso,
indígena, manifestarse sobre los RR.NN. Aquí el Anteproyecto define como
autoridad competente de la consulta al Ministerio de minería y metalurgia (Art.
124), y en caso de que no llegar a un acuerdo con los indígenas, le permite
tomar unilateralmente una decisión (Art. 128). El actual gobierno está tratando
de hacer retroceder lo que se había avanzado respecto a la consulta previa (Ver
artículo sobre la ley 222, en esta misma edición). Lo muestra, entre otros, la
Ley Electoral, que en su artículo 39, determina que las conclusiones, acuerdos
o decisiones tomadas en el marco de la consulta previa no tienen carácter
vinculante. Esto quiere decir que el gobierno no está obligado a cumplir los
acuerdos a los que llega con los indígenas.[1]
Según la legislación vigente, la introducción de este artículo tendría que
haberse consultado a los pueblos indígenas; que no se lo haya hecho muestra la
ofensiva oficialista contra la consulta previa.
Volviendo a los derechos del titular, este tiene derecho al uso y paso
por la propiedad agraria y/o por las vecinas donde está su área, previa
indemnización (Art. 52-I) y estos derechos se reducen o amplían según la
necesidad (Art. 54).
Si el titular no llega a un acuerdo con los
propietarios afectados, agotada la vía de conciliación, el juez minero resolverá
el asunto (Art. 173). Ya que la minería es de necesidad pública, podemos
imaginar a favor de quién. Con algunas variaciones, esto es otra copia de la neoliberal ley 1777
cuya finalidad era proteger los intereses privados mineros.
Parte de esta protección es el amparo a los titulares cuya área minera
o instalaciones fueran avasalladas y perturbadas de hecho. Si es necesario, el
juez minero requerirá el auxilio de la fuerza pública (Art. 170) y podrá
proceder para al enjuiciamiento penal de los autores, cómplices o encubridores,
y el resarcimiento de daños (Art. 171-I). La ley 1777 resuelve lo mismo pero, a
diferencia del Anteproyecto, especifica que el concesionario debe ser legal
(Art. 42).
Frente a esto, el Anteproyecto no contiene un amparo a
la sociedad civil, pese a que los impactos, las agresiones y acciones ilegales
de los titulares mineros son frecuentes. Pero esto no sorprende en un Anteproyecto
que sigue la tradición legislativa de no usar la “necesidad pública” para
proteger los intereses públicos, es decir nacionales, sino para que el sector
privado utilice al estado para sus propios fines.
Industrialización y fundiciones
Lo visto hasta aquí muestra que no tiene mucho sentido
cambiar de un sistema a otro de entrega de nuestros RR.NN., al sector privado.
Lo que tiene sentido es que sea el estado el que explote los recursos, pero
sobre todo si industrializa. ¿Qué dice el Anteproyecto al respecto?
El Anteproyecto atribuye a la industrialización un
carácter estratégico (4; c), pero a pesar de ello, se queda en una serie de
declaraciones y medidas intrascendentes. Respecto a la concentración de
minerales se obliga a la venta de minerales a las fundiciones en la siguiente
prioridad: fundiciones del estado; fundiciones privadas en Bolivia y
fundiciones privadas o estatales del exterior (Art. 46). En cuanto a la tercera
prioridad, sobra decir que la ley boliviana no tiene vigencia en el exterior, que
en el exterior los minerales siempre van a una fundición y que por tanto no se
puede ni es necesario que esto sea obligado, y finalmente que no tenemos
fundiciones estatales en el exterior. Lo absurdo de esta prioridad revela que
si no hay fundiciones estatales en Bolivia, se podrá continuar exportando
mineral no concentrado con la obligación de fundirlo en el exterior, o sea que
este orden de prioridad es para no cambiar nada.
La relación entre la tierra y la minería
Pese a cualquier disposición legal la minería en
Bolivia ha afectado a otros rubros económicos, por ejemplo, la agricultura y la
pesca. Y esto empeora con la tecnología a cielo abierto, por su necesidad de
espacio o superficie y de otros recursos naturales, como el agua, mucho mayor
que con la minería tradicional. Esto nos lleva al anteproyecto de ley de
tierras del oficialismo.
Aparte de lo
específicamente relacionado con la tierra, este Anteproyecto tiene entre sus objetivos promover la gestión sostenible de los RRNN y
biodiversidad (Art. 2), y en el ámbito de su aplicación está el uso y
gestión de los RR.NN. (Art.
6; 2). Según el artículo
67-IV, los alcances de la administración de tierras
son, entre otros, “lo referido al aprovechamiento de los recursos naturales
renovables y no renovables.” (En los no renovables están los minerales) ¿A qué
exactamente se refieren estos artículos? El artículo 71 aclara la cuestión al reconocer como competencia
específica del Servicio Boliviano de Reforma Agraria (Art. 71-a) el apoyo técnico en las
formas de aprovechamiento de los recursos renovables y no renovables.
Adicionalmente, se otorga a los gobiernos autónomos indígenas
campesinos como competencia específica regular los procedimientos
de gestión de la economía comunitaria como ser las formas de
aprovechamiento de los recursos renovables y no renovables (Art.74; IV-a).
En conclusión el Anteproyecto
de ley de tierras es, en realidad el anteproyecto de una ley de tierras y
minería. Así que la minería que ya cuenta con una legislación propia, ahora
también contará con la legislación agraria, lo cual es muy grave porque no se
busca proteger la agropecuaria, caza, pesca y recolección de la expansión de la
minería y sus impactos, sino convertirla en parte de la economía comunitaria.
Esta orientación está en una
serie de artículos que debilitan las potestades del estado sobre los RR.NN., y
de esa manera debilitan la propiedad de los RR.NN. por parte de todo el pueblo
boliviano. Esta intención ya figuraba en los estatutos autonómicos hechos el
2008 por los separatistas. El debilitamiento del rol del estado a nivel
nacional sobre la propiedad de los RR.NN., servía al interés de los
latifundistas locales de vender a las transnacionales los RR.NN., que estaban
bajo sus propiedades. Ahora vemos que quienes están detrás del Anteproyecto se
han contaminado con esta aspiración y se han aliado a los del 2008. Esta alianza ya se
hizo evidente en la Ley 144 que legaliza los transgénicos, y en el Proyecto, en
el artículo 20-I se reconoce a los propietarios
individuales el derecho al aprovechamiento de los RR.NN. no renovables que
estén dentro los límites de su propiedad. Sorprende que este derecho para los
propietarios individuales sea especificado y en un documento que pretende
representar a las comunidades y sin distanciarse de los propietarios empresariales,
que como sabemos tienen sus propias organizaciones como la Asociación de
Productores de Oleaginosas y Trigo (Anapo) y la Cámara Agropecuaria del Oriente
(CAO).
La especificación de este derecho
es clave para el cambio del régimen de propiedad pública de los RR.NN. que se
viene elaborando desde el neoliberalismo para que el subsuelo y específicamente
los recursos no renovables sean propiedad del dueño del suelo, de modo que si
en este hubiera minerales las trasnacionales sólo tendrán que llegar a un
acuerdo con el propietario, ya no con el estado. Sólo queda esperar que se
incluya en la ley final o en alguna modificación posterior el término
“preferente” al derecho del propietario individual. Y según la experiencia de
este tipo de régimen en otros países, como el de las guardias blancas de las
petroleras en México, si el propietario se resiste, el acuerdo podrá ser
logrado a tiros.
La infraestructura para el acceso a los RR.NN.
Para acceder a los recursos
naturales, son muy importantes las vías de transporte, pero depende de quién
quiere acceder y de cuánto poder tiene. Decimos esto porque en la historia
boliviana la política de transporte ha seguido la imposición de los tratados de
ocupación impuestos por Chile y Brasil después de las guerras del Pacífico y el
Acre; posteriormente por la Misión Bohan y finalmente por la imposición del
neoliberalismo que con reformas neoliberales introdujo la IIRSA, ahora
convertida en COSIPLAN. La finalidad de estas vías de transporte era y es el
acceso a los RR.NN. Esto nos lleva a la recién promulgada Ley General de Transporte (Ley N°
165 del 16-08-2011).
Esta ley en gran parte parece más un boceto de política de transporte
que propiamente una ley, porque presenta una larga lista de objetivos, en
muchos casos loables, que no dan materia a ser legislada. Por
ejemplo, se plantea la integración del transporte con la economía y el objetivo
de promover la industria nacional e impulsar microempresas pero todo esto queda
en sólo deseos. Otro ejemplo es el artículo 14-IV que dice: “Dentro del
planeamiento de infraestructura y servicios, se deberá considerar
necesariamente a la logística como una herramienta estratégica para generar
óptimas condiciones socioeconómicas en el país.” Pero esto también queda en la
pura consigna.
Lo que sí parece justificar esta ley está en el tema
que nos preocupa. El artículo 12 dice que el desarrollo de la infraestructura y los
servicios de transporte, deben estar necesariamente orientados a tres objetivos.
Uno de ellos, y el primero, es: “Integrar las naciones y pueblos de Bolivia con
el mundo...” (Art. 12-1). Esto es IIRSA; el sistema de transporte internacional
que tiene el objetivo de permitir al capital transnacional el acceso a las
materias primas y su exportación.
La ley, para garantizar sus objetivos, que son los de
la IIRSA, declara
de necesidad y utilidad pública toda
obra de infraestructura vial, instalaciones de terminales terrestres,
aeroportuarias, puertos, instalaciones, estaciones, vías férreas y derechos de
vía, destinada al servicio público, debiendo gozar prioritariamente de todos
los privilegios que las leyes conceden para ese caso; contando con preferencias
para la adquisición y el acceso a los componentes y materiales necesarios para
la construcción y mantenimiento de la infraestructura. (Art. 67).En
el proyecto de esta ley decía: “…pudiendo desvincular los inmuebles que sean
necesarios, sean estos nacionales, departamentales, municipales o de
comunidades indígena originario campesinos y expropiar los inmuebles de dominio
privado en el marco de la Constitución Política del estado.” (Art. 47)
En síntesis esta ley mantiene y consolida el objetivo
de integrar a Bolivia con el mundo impuesto por la IIRSA, es decir, al acceso a
las materias primas para su extracción y exportación. La importancia que se da
a este objetivo va en línea con la intransigencia antidemocrática oficialista frente
al TIPNIS.
Conclusión
La política de reserva fiscal y la conversión de concesiones
a contratos ya han sido adecuadas a los intereses privados. Pero aunque esto no
hubiera ocurrido, la experiencia de la minería nacionalizada muestra que no
basta que el estado explote por sí mismo los RR.NN., si se estanca en la simple
producción de materia prima, ya que para las trasnacionales este tipo de nacionalización
puede ser lo mismo que una tercerización, algo así como ocurre con las
cooperativas mineras; las trasnacionales sólo tienen que comprarles su producción
imponiéndoles los precios sin molestarse en organizar la explotación. De ahí la
importancia de la industrialización, pero al respecto el proyecto de ley de minería
no plantea nada serio. Al contrario su objetivo es ampliar la frontera minera a
favor del sector privado reduciendo el rol del estado en la administración de
los RR.NN. en representación y beneficio del pueblo boliviano.
El estado normalmente recurre a la “necesidad y
utilidad pública” para proteger los intereses nacionales por sobre otros. Pero
ya que el estado está bajo la influencia del sector privado y trasnacional, –como
hemos mostrado antes - la necesidad y utilidad pública se usa para sacrificar
los intereses nacionales a los privados. El anteproyecto de ley de tierras, es
una muestra de este objetivo al pretender por una parte, someter la tierra y
con ella la agricultura al régimen minero, y por otra, cambiar el régimen de
propiedad de los RR.NN., especialmente del subsuelo, otorgando a los
propietarios individuales derechos sobre el mismo, de modo que el acceso y uso
de los recursos naturales deje de ser una cuestión pública y se convierta en un
asunto privado.
El desarrollo actual de la legislación relativa a los
RR.NN. se orienta hacia un cambio radical del régimen de propiedad nacional,
pública, de los RR.NN. y dada su naturaleza y sus impactos generará tanta
resistencia social que para hacerse realidad requerirá cada vez más que se
ponga fin al régimen democrático.
Publicado en Petropress N° 28, mayo-junio 2012
[1] Por la forma en que está redactado el artículo en cuestión es
posiblemente la primera vez en la historia humana que se establece por ley que
alguien no está en la obligación de cumplir los acuerdos a los que llega.