Pablo Villegas N., septiembre 2010
La normativa y la práctica de la Consulta Previa en Bolivia
comprenden características que atentan contra la universalidad de los derechos
humanos y la integralidad del medio ambiente. Existe una normativa ambiental
para el sector de hidrocarburos y otra para el minero que implica derechos diferentes
para sectores diferentes de población, aunque nuestro orden legal, incluyendo
los convenios internacionales, prohíbe estas diferencias. Implica también que
para el Estado, el medio ambiente no es uno sino dos, el uno más desprotegido
que el otro.
Tratándose de los inversionistas extranjeros, la cosa es
diferente. Los acuerdos de protección que Bolivia ha firmado para proteger las
inversiones extranjeras, establecen que si un inversionista es beneficiado con
un tratamiento privilegiado, éste privilegio debe hacerse extensivo a los demás
inversionistas. Pero esta búsqueda de equidad entre los grandes no vale cuando
se trata de gente común y corriente.
Una prueba de ello es que el año 2008, las naciones y
pueblos originarios y campesinos presentaron una propuesta de Reglamento de
Consulta y Participación al Ministerio de Minería y Metalurgia. El resultado es
que terminaron discutiendo más de nueve versiones de la propuesta.
Los cuatro años de trabajo que abarcó este esfuerzo quedaron
en nada;1 la diferencia entre los sectores minero e hidrocarburífero continúa.
La normativa sobre los derechos de los pueblos indígenas que ha sido emitida
hasta el momento, ha implicado un enorme costo social. Por ejemplo, la Ley
3058, donde se incluye un título de derechos indígenas, fue producto de una
lucha social de dos décadas. Pese a ello, esta normativa no se cumple, como lo
prueban, entre otros, los casos del norte de La Paz y de Corocoro. Y aparte de
su crónico incumplimiento, esta normativa adolece de serias fallas.
La contradicción irresoluta entre los intereses nacionales y los locales
La legislación establece el derecho a la Consulta Previa de
los pueblos indígenas, pero ¿qué ocurre si los indígenas rechazan el proyecto
en cuestión?. La ley 3058, de hidrocarburos dice que en este caso, el Estado
promoverá un proceso de conciliación en el mejor interés nacional (Art.116),
pero no indica ningún criterio. ¿Cómo decidirá el Estado -en realidad se trata
del gobierno-, cuál es el mejor interés nacional? ¿Consultará al resto de la
población del país? ¿Pedirá mayores estudios? No se sabe.
El hecho de que un asunto de esta naturaleza, crucial para
cualquier país, se hubiera dejado en el vacío, muestra un sesgo funesto en los
objetivos de los poderosos patrocinadores de la legislación medioambiental
impuesta desde los años del neoliberalismo.
La concentración de los roles de juez y parte en una misma entidad
Para interpretar las leyes es muy importante considerar la
situación concreta en la que se aplican.
En las condiciones actuales, quienes realizan las obras que
por su impacto ambiental son objeto de la legislación ambiental son sobre todo,
las transnacionales. En este marco, debe tomarse en cuenta que en los últimos
25 años el Estado se ha mantenido a favor del ingreso y la implementación de
las obras encima de los derechos de la población y la gestión razonable del
medio ambiente. Además el Estado está obligado por los tratados de protección
de las inversiones extranjeras y, –ojo- esto no es un hecho sin importancia, ya
que en defensa de los intereses planteados en dichos tratados, varias veces se
ha utilizado a las fuerzas armadas y la policía para reprimir a la población.
Este cuadro se agrava cuando el Estado es socio de las
transnacionales, ya que el propio MHE es la Autoridad Compe tente de la
Consulta Previa. Si preguntamos ¿qué intereses representará el MHE, los de su
socia o los nacionales? La respuesta la da la experiencia; la última es el
norte de La Paz y Corocoro. Si aplicamos esta pregunta a los casos en que el
Estado no es socio pero se identifica con la política económica de fomento y
protección de las inversiones, sobre todo las extranjeras, la respuesta la da
el caso del derrame de petróleo en el rio Desaguadero por Transredes.
Aunque el Estado no fuera ni socio ni apoyara la política
económica en boga, el MHE y sus instancias subalternas, seguirían siendo la
parte interesada en la explotación del recurso, pues los resultados de su
gestión no se evalúan por no explotarlo. Por esto resulta aberrante en
cualquier caso, que la instancia encargada de extraer un determinado recurso sea
la Autoridad Competente para la Consulta previa sobre dicho recurso.
El carácter de la Consulta Previa
Como se ve, la normativa es clara para reducir la Consulta
Previa a su mínima expresión, pero no para recordar lo que establece la
declaración de las naciones unidas.
En los hechos, la Consulta Previa es más un acto de
publicidad que de información. Y no podría ser de otra manera, como veremos, Si
el objetivo es informar ¿De qué tipo de información se trata?
La ley establece dos momentos para la Consulta Previa. El
primero se realiza antes de iniciar cualquier acción. En esta etapa, dice el
artículo 10 del DS 29033, que la información brindada a la población será
proporcionada por las propias empresas, incluyendo, nada más ni nada menos, que
los posibles impactos. Siendo esto responsabilidad de la empresa, obviamente la
información brindada a los indígenas será sesgada. Por esta razón sostenemos
que la Consulta Previa es más un acto de publicidad de la obra para convencer a
la población que de información.
Si se diera el caso, en la Consulta Previa, de que los
indígenas expresaran su total rechazo al proyecto, al no contar las partes con
la debida información estaríamos ante un enfrentamiento de la palabra del uno contra
la palabra del otro, y el resultado no podría ser otro que una salida negociada
entre el poder económico y político de los patrocinadores de la obra y la
debilidad de la población afectada.
En el Brasil, para citar un ejemplo, la Consulta tiene lugar
sólo cuando se ha terminado la EIA4, es decir, cuando la Autoridad Ambiental
Competente la ha declarado técnicamente concluida. Entonces, la EIA en su
integridad, se pone a disposición del público en general y se otorga a la
población afectada un plazo determinado para su estudio. Este procedimiento
aparte de simple es muy propio del sentido común, pero no es lo que se aplica
en Bolivia.
La Ley establece que el 2do momento de la Consulta Previa
tiene lugar “previamente a la aprobación de la EIA” (Art. 115 de la Ley 3058)
¿Para aprobar la EIA? No. Es para que se incluyan en la EIA los resultados de
la Consulta Previa, cosa que como ya sabemos se hará sin que sean vinculantes.
Es decir que la EIA no es un insumo para la Consulta Previa y la toma de decisiones,
quiere decir, en cambio que las resoluciones de la Consulta Previa son un
insumo para el relleno de la EIA. Es lo que ocurre en general con las EIAs -no
solo en el sector de hidrocarburos-. Cuando se ha elaborado una EIA, la
población afectada por una obra asiste a la Consulta para recibir información
de una EIA sin concluir o en otros casos la población recibe la EIA con una
anticipación demasiado corta. Esto es porque el sistema está construido para
que las partes lleguen a acuerdos negociados al margen de criterios técnicos y
objetivos.
Problemas de la EIA
¿Cuál es la importancia de la EIA en el contexto que estamos
tocando? La EIA es un instrumento técnico básico para la toma de decisiones y
medidas respecto a una determinada obra y sus impactos en el medioambiente
natural y social. Su importancia es similar a la que tienen los informes
forenses en los hechos donde una parte es la víctima y la otra es el
victimario. La resolución de estos casos no puede darse al margen de los
informes e investigaciones técnicas como el mencionado, por negociación entre
las partes, porque la victima está en desventaja frente al victimario.
Para los casos que estamos viendo, la población afectada
siempre será más débil que las multinacionales o el Estado asociado a las
multinacionales y en estas condiciones la negociación entre partes terminará
siempre favoreciendo al más fuerte. Como un ejemplo conocido debemos volver a
citar el caso del derrame de petróleo en el Desaguadero, caso en que el Estado
asumió un comportamiento de hecho neutral quedando las comunidades indefensas frente
a la empresa. Como resultado, las compensaciones se sometieron a negociaciones,
pasando por encima de los resultados de la auditoría ambiental, la cual, para
colmo de males las había hecho gente pagada directamente por la empresa.Por
ello, la reglamentación de la Consulta Previa, al margen de la EIA, solo
contribuirá a empeorar la situación de la población local es decir la parte
débil, ante as empresas.
La importancia que tiene la EIA debería implicar que su
elaboración esté a la altura que corresponde, sin embargo, existen varios
problemas al respecto.
La EIA es una autoevaluación
El primer problema es que la EIA es realizada por la parte
interesada, es decir por la misma empresa que ejecutará la obra que se está
evaluando. En estas condiciones, naturalmente, no puede esperarse que la
empresa genere una EIA que revele impactos tales que comprometan la
continuación de sus negocios. Uno de los resultados de este orden de cosas es
obviamente una baja calidad de las EIAs, y esta baja calidad fortalece el
círculo vicioso, pues conduce a las negociaciones entre partes.
El segundo problema es que el resultado, el documento final
de la EIA, tiene el carácter de documento jurado. Esto quiere decir que si se
produjera un hecho que afecte gravemente al medio ambiente natural y/o social
de una área determinada, lo que el Estado tendría en sus manos para evaluar el
impacto, tomar medidas, y también como referencia para una auditoría ambiental,
no sería otra cosa que un documento jurado, que podría revelarse como insuficiente
años después de su aprobación.
En el proyecto de ley de hidrocarburos se puso a YPFB como
el encargado de la realización de la EIA, pero esto no implica que el Estado
esté recuperando su soberanía. Esto porque el trabajo de YPFB se evalúa por la
extracción de hidrocarburos –en lo que está aplazado varios años consecutivos-
, por tanto, no es de esperarse que realice una EIA que impida su objetivo,
mucho menos cuando esta empresa no actúa sino en sociedad con transnacionales.
Resulta pues una aberración que YPFB, la encargada de la
explotación de los hidrocarburos sea la que ejecuta la EIA y que el Ministerio
de Energía e Hidrocarburos sea la Autoridad Competente de la Consulta. Más que
un avance hacia el respeto de los derechos de la población y del medio
ambiente, lo que estamos presenciando es el cumplimiento de los acuerdos de
protección de inversiones donde el Estado se compromete a hacer lo posible por
proporcionar a los inversionistas extranjeros las licencias y permisos que
requieren para sus negociados.
La Autoridad Ambiental Competente no es independiente del gobierno de turno
La que aprueba la EIA es la Autoridad Ambiental Competente,
esta función le corresponde al MDS, cuya gestión a diferencia del ministerio de
hidrocarburos y el de minería, no se evalúa por la extracción de recursos
naturales, pero esto no quita el hecho de que tratándose de una entidad de
gobierno, su orientación corresponda a la línea de dicho gobierno. Si ocurriera
lo contrario, la persona a cargo del ministerio sería cambiada. Y discursos
más, discursos menos, hasta el momento, la orientación de los gobiernos de
turno ha sido la de dar prioridad a las inversiones por encima de la
preservación del medio ambiente y los derechos de la población. Por ello es
imperiosa la necesidad de que se constituya una entidad autárquica encargada de
la sanción de las EIAS, de las auditorías ambientales y la fiscalización
ambiental; provista de su propia infraestructura y centro de investigaciones,
de modo que sea capaz de proporcionar a la sociedad y las instituciones de
Estado un criterio técnico y científico políticamente independiente, para la
toma de decisiones.
Con esto la cuestión medioambiental comenzaría a ser un
asunto de estado, más que de los gobiernos y políticos de turno. Pero esto
implicaría voltear uno de los pilares del neoliberalismo en Bolivia: que el
estado no cuente con instituciones propias de investigación porque esto lo hace
dependiente de las investigaciones y los informes del sector privado. Para
concluir, se ha creado la apariencia ante el resto de la población de que los
indígenas se han convertido en un sector privilegiado, una minoría que está en
condiciones de frenar el desarrollo nacional. Este es uno de los argumentos que
se hallan detrás de la masacre de Bagua en el Perú. Sin embargo, la evaluación
de la normatividad que supuestamente privilegia a los pueblos indígenas muestra
por una parte, fallas elementales que desvirtúan sus objetivos declarados y por
otra, un grado tan alto de incumplimiento, que a estas alturas, ya solo puede
explicarse por la mala fe.
De aquí resulta que esta aparente sobreatención al sector
indígena y al medioambiente que habitan, está reduciendo el medioambiente
protegido solo a la proporción de territorio que estos ocupan.
Pero, dado el crónico incumplimiento y las fallas de la
legislación ambiental, la realidad es que no se protegen ni siquiera estos
territorios. Esto quiere decir que estamos, de hecho, ante una forma de
desproteger todo el territorio y toda la población.
Fuentes:
1. Vargas, M. Derecho de Consulta, Participación y
Consentimiento Libre, Previo e Informado para las Naciones y Pueblos Indígenas
Originarios y Comunidades Campesinas. Petropress N° 16. Agosto, 2009. CEDIB,
Cochabamba, Bolivia.
2. Para más información ver: Villegas, P. (2008) Los
Recursos Naturales en Bolivia. CEDIB, Cochabamba, Bolivia.
3. Para mayor información ver: Villegas, P. ¿Representa
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) al Estado boliviano?.
Petropress N° 18, pags 0-23. Enero, 2010. CEDIB, Cochabamba, Bolivia.
4. Por simplificar, aquí nos vamos a referir solamente a la
EIA sin distinguirla del EEIA.
Petropress N° 22, septiembre 2010, CEDIB.