Pablo Villegas N, 17-02-2010
"...varios altos funcionarios de gobierno, el Presidente de YPFB entre ellos, manifestaron sus antipatías por la legislación ambiental, especialmente la Consulta Pública, porque ésta perjudica, según ellos, el libre desenvolvimiento de las industrias extractivas. El proyecto de ley de hidrocarburos refleja perfectamente esta posición."
La importancia del medio ambiente en la Ley de Hidrocarburos
actual tiene un carácter principal y una validez general. El aprovechamiento de
los hidrocarburos, dice el artículo 9, deberá promover el desarrollo integral,
sustentable y equitativo del país. El término sustentable se define como el
desarrollo equilibrado con el medio ambiente, resguardando los derechos de los
pueblos, velando por su bienestar y preservando sus culturas.
El proyecto de ley, en cambio, limita la importancia del
medio ambiente solo al desarrollo de reservas. Además se ha excluido el
artículo 136, de la ley actual, que establecía que los gobiernos municipales,
dentro su jurisdicción y competencia, estarán facultados a proponer y aplicar
Reglamentos Ambientales Específicos, para preservar su patrimonio ambiental en
relación a la actividad hidrocarburífera. Este artículo abría campo a la
posibilidad de una mayor sensibilidad de las autoridades locales para proteger
su medio ambiente.
La definición de la Planificación de Política Petrolera
(Art. 3) en el proyecto no menciona el medio ambiente y ésta definición por lo
demás, sólo toca aspectos operativos y objetivos de producción, como
correspondería a cualquier empresa privada, dejando de lado los objetivos de la
política petrolera. Consecuente con este cuadro, el proyecto ha eliminado las
Cláusulas Obligatorias de los Contratos Petroleros relativas a "la protección
y conservación en el marco de la Ley del Medio Ambiente".
Peor aún, se han eliminado todas las cláusulas obligatorias
de los contratos, quedando su definición al arbitrio del Ministerio de
Hidrocarburos y Energía de turno. Esto quiere decir que en adelante podremos
tener diferentes tipos de contratos con diferentes empresas. Una de las
consecuencias será que las instituciones de estado y su personal quedarán
expuestas al riesgo de corrupción por parte de las empresas.
La evaluación de impacto ambiental (EIA) como instrumento básico de cualquier política medioambiental.
El problema del medio ambiente ante
las industrias extractivas, en este caso la hidrocarburífera, es el de los
impactos negativos, el deterioro del medio ambiente que por ley constituye un
patrimonio nacional. Para prever, evitar, mitigar los daños ambientales,
indemnizar por estos, etc., el instrumento básico es la evaluación de impacto
ambiental (EIA)1, pues está destinada a identificar y evaluar los potenciales
impactos positivos y negativos que pueda causar la implementación, operación,
futuro inducido, mantenimiento y abandono de un proyecto, obra o actividad, con
el fin de establecer las correspondientes medidas para evitar, mitigar o
controlar aquellos que sean negativos e incentivar los positivos (Reglamento
General de Gestión Ambiental, Art. 54).
Dada la importancia de este instrumento, es natural suponer
que cuenta con una normatividad e institucionalidad bien definidas, pero
lamentablemente no es así, y este es un mal de muchos, no solo de Bolivia. Esto
muestra los pies de barro de todo el aparataje medioambiental existente.
El proyecto de ley, en este sentido, establece que el
contenido, la formulación y los procedimientos de aprobación de la EIA serán
establecidos en Decreto Reglamentario (Art. 137). Esto comprende ciertos
problemas; el más importante es que la reglamentación de la EIA se dará en el
marco de la Ley de Hidrocarburos, no de la Ley del Medio Ambiente. Por tanto,
podrá darse una reglamentación para la Ley de Hidrocarburos y otra para la Ley
de Minería; esto es que continuaremos arrastrando el vicio de una política
medioambiental en minería y otra en el sector hidrocarburífero. También
continuaremos arrastrando una de las consecuencias más infames de esta política;
la existencia en los hechos, de dos tipos de ciudadanos, unos con más derechos
ambientales, los que se hallan en zonas petroleras y, otros con menos derechos
o ninguno, los que se hallan en zonas mineras. Innegablemente, esto contradice a la CPE y los derechos
humanos.
Áreas protegidas e indígenas
Aunque el proyecto deja la EIA a una futura reglamentación,
establece de todos modos, ciertos pilares que condicionarán cualquier futura
legislación.
Según la Ley actual, la EIA se aplica a todos los casos en
áreas protegidas, reservas forestales, tierras de producción forestal
permanente, reservas de patrimonio privado natural, pero, solo cuando el
Estudio Ambiental Estratégico -previo a la autorización o concesión la apruebe
y no se pongan en riesgo los objetivos de conservación, servicios ambientales,
recursos genéticos, espacios arqueológicos y socio-culturales, en el ámbito del
desarrollo sostenible (art. 32).
En el proyecto, las áreas protegidas, simple y llanamente,
han desaparecido. Se utiliza el término de "áreas de alto valor de
biodiversidad" pero obviamente no es lo mismo. También se ha excluido el
artículo 132 de la Ley, que trata de las áreas de valor natural, cultural y
espiritual. La presencia de estas áreas en la Ley actual expresa el reconocimiento
por parte del Estado de los derechos de los pueblos indígenas a su cultura y
cosmovisión plasmados en su territorialidad. En los artículos correspondientes,
la Ley establece ciertos "defensivos", tanto para los pueblos
indígenas como para el medio ambiente. La desaparición de las áreas protegidas
(todas habitadas por población originaria) y las de valor cultural y espiritual
en el proyecto, pone a los pueblos indígenas y el medio ambiente en una
situación de mayor vulnerabilidad ante las industrias extractivas.
La Ley establece un "defensivo" para el caso de la
explotación petrolera en tierras agrícolas, ganaderas, forestales o de
conservación, que sean de propiedad individual o colectiva, de Comunidades y
Pueblos Campesinos Indígenas y Originarios dictaminando que primero se debe
proceder a la declaración de necesidad pública (Art. 122).
Para ello, se fija la condición de que los estudios de
impacto ambiental sean "debidamente aprobados por la instancia
representativa de las Comunidades Campesinas y Pueblos Indígenas y Originarios
y certificados por la Autoridad Ambiental Nacional Máxima,...". Los
términos que hemos subrayado arriba indican que son los indígenas los que
aprueban y la autoridad competente la que certifica. En el proyecto de ley en
cambio, el que aprueba es el Ministerio del Medio Ambiente (Art. 142) y ahí
acaba el asunto.
El Proyecto dice que YPFB y las empresas hidrocarburíferas
que realicen actividades de impacto sobre el medio ambiente se sujetarán a la
normativa ambiental; dice esto, no de una manera general como el artículo 129
de la Ley actual sino solo: "buscando prevenir los daños" (Art. 144).
Este artículo, por tanto, achica los objetivos de la normativa medioambiental,
para la cual no se trata opede someterse a la Ley únicamente "buscando
prevenir los daños". La Ley del Medio ambiente establece en su artículo 19
la obligación de preservar, conservar, mejorar y restaurar el medio ambiente y
los recursos naturales; además, prevenir, controlar restringir y evitar
actividades que conlleven efectos nocivos o peligrosos para la salud y/o
deterioren el medio ambiente y los recursos naturales. La eliminación de estos
objetivos en el proyecto de ley es motivo suficiente para esperar con mucho
temor la futura Ley del Medio Ambiente.
Uno de los cambios más notables en el proyecto es que la
realización de la evaluación de impacto ambiental estará a cargo de YPFB de
manera directa (Art. 136). Es un cambio importante porque actualmente son las
propias empresas las que realizan la evaluación, lo que quiere decir, que se
autoevalúan. Sin embargo, el hecho de que YPFB realice la evaluación no quiere
decir que queda solucionado el problema de que los roles de "juez y
parte" caen en la misma entidad, porque YPFB es parte interesada en que
los proyectos se ejecuten, más aún hoy, cuando actúa solamente asociada a
empresas privadas.
Otro aspecto del problema es que la autoridad que aprueba la
evaluación de impacto ambiental no es autárquica, sino subordinada y de baja
jerarquía. Esto quiere decir que Bolivia no cuenta con una institucionalidad
que proteja el medio ambiente natural y social de los errores de los gobiernos
de turno en cuestión de medio ambiente. El hecho de que YPFB ejecute la EIA,
tampoco implica obligadamente una mayor soberanía del Estado frente a las
empresas privadas ya que, por el contrario, en tanto el interés primordial de
YPFB es desarrollar operaciones conjuntas con empresas privadas, existe una
alta posibilidad de que estas empresas utilicen a la estatal para garantizar la
licencia ambiental para sus proyectos; veremos.
¿A quién representa YPFB?
El artículo 138 del proyecto establece que cuando las
actividades hidrocarburíferas se desarrollen en territorios indígenas
originarios y campesinos, todo impacto socioambiental negativo directo, acumulado
y a largo plazo, que las mismas produzcan, será compensado financieramente por
parte de YPFB y sus Empresas Subsidiarias. Como se ve en la cita, no se
menciona a las empresas privadas. En la Ley actual, en cambio, los artículos
119 y 120 de compensaciones e indemnizaciones respectivamente, hacen referencia
a los titulares de las actividades hidrocarburíferas, lo que comprende no
solamente a YPFB y sus subsidiarias sino a todos; a las empresas privadas
también. De esta comparación es evidente que las empresas privadas del sector
de hidrocarburos han logrado cargar los gastos de los impactos sociales y
ambientales en las espaldas de quien los sufre, con lo cual incrementaran sus
ingresos. Aquí no acaba.
Para la constitución de las servidumbres petroleras, dice el
artículo 143, se definirá un monto de compensación para los Pueblos Indígenas
Originarios Campesinos por las afectaciones ambientales y socio-ambientales que
puedan sufrir. Según este mismo artículo, los gastos que demande la
constitución de Servidumbres serán pagados por YPFB. En la Ley actual en
cambio, se establece que los gastos que demande la constitución de servidumbres
serán pagados por el interesado (Art. 128), es decir, no sólo YPFB. La Ley
actual prohíbe que los costos de saneamiento de pasivos se consideren como
costos de opederación de la empresa (Art. 137) pero este artículo ha sido
excluido del proyecto. El proyecto de ley en su artículo 146, similar al 130 de
la Ley actual, establece que los responsables legales de planes, programas,
actividades, obras o proyectos de hidrocarburos, deberán depositar en una
cuenta especial, antes del inicio de cada plan, programa, actividad, obra o
proyecto por un monto equivalente hasta el medio por ciento (0,5 %) del total
de la inversión de acuerdo al Reglamento. Estos recursos están exclusivamente
destinados a actividades de fiscalización de las empresas hidrocarburíferas y
organismos sectoriales involucrados, no incluyen, por tanto, la EIA.
En cuanto al Proceso de Consulta, la Ley dice que deberá ser
financiado por el Poder Ejecutivo, con cargo al proyecto, obra o actividad
hidrocarburífera de que se trate (Art. 117); pero, esta disposición también ha
sido excluida del proyecto de ley, de modo que pareciera ser que YPFB correrá
también con estos gastos, aparte de los del EEIA, lo cual implicará también
otro ahorro de dinero y tiempo para las transnacionales. Por todo lo visto,
queda bajo serias dudas el cumplimiento de YPFB de su rol de representar los
intereses de Bolivia.
La Consulta Pública y la Participación social
El proyecto de ley reconoce el carácter obligatorio de la
Consulta Pública (Art. 132) pero a diferencia de la Ley vigente ya no se habla
explícitamente de la participación social durante la realización del EEIA (Art.
131). El proyecto ha reducido el objetivo de la Consulta Pública a sólo la
identificación de los impactos que un plan, programa, actividad, obra o
proyecto pueda ocasionar sobre el medio ambiente y sobre la población mediante
la EIA que, como ya vimos, es ejecutada por la parte interesada en la
realización del proyecto, no por una entidad neutral. Esta consulta solo tiene
el fin de "determinar las medidas necesarias para evitar o mitigar los
impactos negativos e incentivar los positivos,...". Esto quiere decir que
la obra se hace "si o si".
La Ley dice que los planes, programas y actividades del
sector de hidrocarburos serán enmarcados en los principios del Desarrollo
Sostenible, dándose cumplimiento a las disposiciones establecidas en el
Artículo 171º de la Constitución Política del Estado (se refiere a la anterior
CPE), la Ley del Medio Ambiente, y la Ley Nº 1257, de 11 de julio de 1991, que
ratifica el Convenio Nº 169 de la OIT y Reglamentos conexos (Art. 9). Bien, la
Ley de Hidrocarburos fue promulgada el 2005 y entonces solo podían hacer
referencia al Convenio 169 de la OIT, pero, como es sabido, el 2007, Bolivia
fue el primer país del mundo en convertir en ley la Declaración Universal de
los Derechos de los Pueblos Indígenas, pero extrañamente, el proyecto, ni la
menciona.
Esta ley dice que los estados celebrarán consultas con los
pueblos indígenas a fin de obtener su consentimiento libre e informado
(subrayado nuestro) antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus
tierras o territorios y otros recursos, y especifica que esto se refiere
particularmente al desarrollo, la utilización o la explotación de recursos
minerales, hídricos o de otro tipo (Art. 32-2). Esto quiere decir que la
Declaración reconocida además en la nueva Constitución Política del Estado y
por lo tanto con un rango de jerarquía mayor a cualquier ley nacional, ya está
ingresando en la larga lista de ilusiones legislativas de Bolivia.
Socio-Ambiental Nacional para evaluar y dictaminar como instancia final sobre
los impactos socio-económicos en poblaciones indígenas producidos por las
actividades petroleras. Se conforma de la siguiente manera: Ministerio de
Hidrocarburos, Ministerio de Desarrollo Sostenible, Ministerio de Participación
Popular, YPFB y un representante de los pueblos indígenas (Art. 131). En el
proyecto ese comité se compone del Ministerio de Hidrocarburos, Ministerio de
Medio Ambiente, Ministerio de Desarrollo Rural, e YPFB (Art. 147). Los
indígenas han sido excluidos. Por lo demás, el monitoreo socioambiental, a
pesar de su apariencia democrática, en realidad convierte el problema de los
pasivos en una asunto negociable entre las partes, donde la población afectada
es siempre la perdedora.
La Ley de Hidrocarburos actual fue resultado de un
parlamento mayoritariamente neoliberal. Ahora el proyecto de nueva ley nos pone
ante una situación peor. A partir de la política económica oficial podemos
prever un enorme incremento en la extensión de las industrias extractivas en el
territorio nacional. Esto también vale para la industria hidrocarburífera, la
cual no abarca solamente la exploración y extracción sino también el
transporte, refinación y distribución; cada una de estas etapas presenta
riesgos e impactos ambientales para la naturaleza y la sociedad.
A esto debemos agregar los grandes proyectos de
infraestructura y de energía que atravesarán todo el país. Esto quiere decir
que estamos ante un futuro de impactos y riesgos sin precedentes sobre todo el
territorio nacional y la población, frente a lo cual, el proyecto de ley de
hidrocarburos expresa una posición política que está dejando al país
desarmando. En días pasados, varios altos funcionarios de gobierno, el
Presidente de YPFB entre ellos, manifestaron sus antipatías por la legislación
ambiental, especialmente la Consulta Pública, porque ésta perjudica, según
ellos, el libre desenvolvimiento de las industrias extractivas. El proyecto de
ley de hidrocarburos refleja perfectamente esta posición.
Notas:
1. Por una cuestión de simplicidad nos referiremos
solamente a la evaluación de impacto ambiental (EIA) sin entrar en mayores
diferenciaciones.
Petropress N. 18, Cedib.